L’emergenza dovuta al diffondersi del Coronavirus ha portato sconvolgimenti epocali, isolamento, pericoli, stress, nervosismo, incertezza per il futuro. Oltre a tutto questo, però, ha messo al centro del dibattito tecnico-giuridico uno strumento fino ad ora sconosciuto, o quasi: il famoso (o famigerato, secondo alcuni) DPCM.

E’ d’obbligo una precisazione, una sorta di piccolo “piano dell’opera”: con questa coppia di articoli si intende fornire qualche coordinata per meglio comprendere cosa stia succedendo, senza voler giudicare l’operato politico di alcuno e senza esprimere pareri personali. Nell’epoca delle tensioni “social” una tale premessa, per quanto scontata e forse, pruriginosa, è purtroppo d’obbligo.

Il DPCM, si diceva, è uno strumento nuovo, nel senso che nel sistema delle fonti non ha mai ricoperto un ruolo centrale. Nel nostro ordinamento la stella cometa è la Costituzione con i suoi 139 articoli, seguita dalle leggi ordinarie e dai decreti legge (spesso e volentieri abusati) e decreti legislativi ad esse equiparati. All’ultimo posto della gerarchia troviamo i regolamenti governativi, tra cui i decreti ministeriali ed il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. In altri termini, dalle stalle alle stelle.

Il Sole24Ore così lo definisce: “Il Decreto del presidente del consiglio (Dpcm) è un atto amministrativo che non ha forza di legge e che, come i decreti ministeriali, ha il carattere di fonte normativa secondaria e serve per dare attuazione a norme o varare regolamenti”. Si tratta dunque di una fonte secondaria che trova la sua ragion d’essere in una fonte superiore che pone la normativa generale e ha funzione di completamento e di dettaglio.

Il regolamento, ministeriale o interministariale che sia, può avere diversa natura a seconda dello scopo. In dottrina si è sviluppata questa classificazione: regolamenti di esecuzione (adottati per regolare le modalità di esecuzione di una legge senza introdurre novità giuridiche sostanziali e senza creare nuovi diritti, obblighi o doveri a carico dei cittadini); regolamenti di attuazione e integrazione (nomen omen, hanno lo scopo di integrare o attuare principi contenuti all’interno di una legge o di un atto ad essa equiparato, sempre che si tratti di materie non coperta da una riserva di legge assoluta); regolamenti indipendenti (sono i più discussi da un punto di vista teorico, di fatto disciplinano materia non già regolate da leggi o atti equiparati e che non siano coperte da riserva di legge); regolamenti delegati (finalizzata alla delegificazioni, servono per coordinare i vari testi legislativi e disciplinare ex novo una materia basandosi su una legge di delega).

I DPCM che ci interessano, cioè quelli legati all’emergenza sanitaria in corso, sono riconducibili nell’alveo delle prime due categorie. Prendono infatti le mosse da atti “madre”, come si vedrà più avanti, tra cui due decreti legge che pongono la normativa generale. Per quanto riguarda alcune disposizioni, esse sono meramente attuative; altre, invece, specificano ed integrano principi contenuti nei decreti legge. Sono queste ultime a porre i maggiori dubbi dal punto di vista della tenuta costituzionale, ma non anticipiamo troppo il tema che tratteremo nella seconda parte.

Analizzata la natura giuridica delle fonti governative, è ora necessario ripercorrere le tappe dell’operato dell’Esecutivo per fronteggiare la pandemia. La catena dei DPCM emessi al fine di contrastare il contagio da Covid-19 origina dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio scorso con cui si apriva lo stato di emergenza legato al rischio sanitario. E’ questa la “madre” dei decreti presidenziali che si susseguiranno dall’8 marzo in poi.

E’ il caso di passare in rassegna il contenuto di questi decreti, che hanno segnato inevitabilmente lo scorrere di questa quarantena e scritto pagine di storia. L’8 marzo, appunto, con DPCM si istituivano le zone rosse nelle regioni del Nord-Italia, le più colpite dal virus, e si disciplinavano le linee guida per il resto del Paese. E’ questo il decreto della celebre soffiata: anticipato da telegiornali e siti web, fu la causa di una vera e propria fuga dal Nord verso il Sud, con immagini di panico e di inadeguatezza che resteranno a lungo, probabilmente per sempre, nella nostra memoria.

Ma non finisce qui. Esattamente un giorno dopo, il 9 marzo, il capo del Governo emette un ulteriore decreto per allargare a tutto il territorio nazionale le limitazioni che avevano interessato le zone più colpite. Altro giro, altra corsa, ed allora l’11 marzo abbiamo un nuovo DPCM che dettaglia le attività commerciali aperte e quelle da ritenersi chiuse.

Nel frattempo il Governo non dimentica quello che è, o dovrebbe essere, lo strumento principale per far fronte alle emergenze: il decreto legge. I dd. ll. 18 e 19 del 2020 sono interventi para legislativi di grande rilevanza e dei quali si tratterà più avanti.

Tornando ai decreti del Presidente, si arriva al 22 marzo, data preceduta dalla nota diretta facebook del premier che si presenta con ampio ritardo davanti a milioni di italiani incollati al televisore per annunciare un’ulteriore stretta alle attività produttive.

Il primo aprile lo strumento è usato per prorogare le misure fino al 13 dello stesso mese; il 10 aprile assistiamo ad un bis: un DPCM è emesso per istituire il Comitato di esperti presieduto da Vittorio Colao; un altro per limitare ancora di più gli spostamenti in vista della vicina Pasqua. Chiude il cerchio il recentissimo decreto datato 27 aprile 2020 recante nuove misure per le riaperture graduali dal 4 maggio in poi.

Siamo in attesa di nuovi interventi, e diversi altri ce ne saranno, ma non muteranno la natura dei DPCM e la loro posizione nell’ordinamento. Abbiamo accennato in precedenza ai decreti legge entrati in vigore, ed è questo l’ultimo dato che ci serve per approfondire, nel prosieguo, la tenuta costituzionale dei DPCM. Il d. l. n. 18/2020, chiamato #CuraItalia (è il nome ufficiale; sì, nel 2020 un decreto legge porta il nome di un hashtag, nda), introduce misure urgenti per potenziare il servizio sanitario nazionale ed il sostegno economico alla popolazione. In questa fase il Governo non si cura molto dei DPCM, nel senso che il d. l. n. 18 non li cita, le due fonti vivono di vita propria e non sembrano armonizzate. A livello tecnico-giuridico questo è un problema perché, come abbiamo visto, il decreto interministeriale non può sopravvivere senza una fonte superiore che lo autorizzi; fonte superiore che in qualche modo deve passare per il vaglio del Parlamento, che sia anticipato (come accade per la legge o per il decreto legislativo) o successivo (è il caso del decreto legge da convertire, appunto, in legge, entro 60 giorni dall’emanazione).

A Palazzo Chigi sicuramente si accorgono di questa stortura nel sistema e, come si direbbe utilizzando una metafora in voga nel linguaggio calcistico, mettono una pezza.

Il d. l. 19/2020, che non porta alcun nome “social”, si apre così: “Per contenere i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto, una o più misure tra quelle di cui al comma 2, per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio […]” (vedi art. 1, comma 1). E’ così che il potere regolamentare governativo trova una disciplina puntuale riguardante contenuti, termine di validità, modalità di utilizzo.

E’ sufficiente per permettere al DPCM di esistere nel rispetto dell’ordinamento e della Costituzione? Proveremo a dare una risposta nel prossimo approfondimento.

(Continua…)

Avv. Andrea Severini